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浅谈文化市场综合执法存在的不和谐因素及解决对策和措施

  发表日期:2010年3月10日          
浅谈文化市场综合执法存在的不和谐因素及解决对策和措施
 
奎文区文化市场综合执法局  程吉亮
 
    党的十七大报告强调深入落实科学发展观,积极构建社会主义和谐社会。文化市场行政管理部门作为主管文化市场监管和行政执法的政府职能部门,要站在贯彻落实科学发展观的高度,在构建社会主义和谐社会中承担重要的职责,特别是在深入贯彻党的十七大、十七届四中全会精神、全面落实科学发展观,积极构建社会主义和谐社会,树立正确的和谐执法,构建和谐社会文化环境,不断提升文化执法队伍形象,营造一个良好的执法环境,进一步维护社会的稳定与和谐,显得十分重要。
    一、当前文化市场行政执法存在不和谐执法因素。
    随着社会主义市场经体制的不断完善,特别是2009年文化体制改革以后,省以下文化市场综合执法管理、行政执法能力有了明显的加强。但我们应该清醒地看到,目前文化市场综合执法机构的执法现状相对于经济社会的不断发展和构建和谐文化氛围、落实“阳光执法”的理念,还有许多不相适应的地方,突出表现在以下几个方面。
   (一)和谐执法理念淡薄。文化市场行政监管的过程,就是服务经济、服务社会、服务经营者的过程。个别文化执法人员不能正确行使党和人民赋予的权力,对文化经营者乱管乱罚,有的甚至受贿索贿、滥用职权、玩忽职守,这些行为给文化市场队伍执法形象造成极大的影响,带来了很不和谐的因素。一些文化执法人员仍然是凭经验、凭感情感觉执法,依法、执法的理念在文化市场执法队伍中并未得到全面的树立,进而和谐执法就更做不到了。
   (二)随意性执法仍有存在。当前,随意执法和不全面履行法定职责的现象还时有发生,在有的地方个别单位甚至较为普遍。究其原因:一是我们文化市场的行政法律体系存在缺陷,一些法律规范较为笼统且弹性大,给个别文化市场执法干部在实施行政行为中提供了随意执法的空间。二是文化市场执法干部在行政执法理念上存在偏差,轻事前监管,重事后处罚,以罚代管、以罚代法。三是执法人员的自身素质有待提高。
    (三)执法程序不够规范。一是有的地方文化市场综合执法机关的执法人员,上岗不持证,执法不亮证,在执法过程中,不出示执法证件,不说明执法内容,不允许相对人申诉和辩解。二是在行政处罚中,不充分给予当事人回避、听证、申诉控告等权利,只注重行为的实体表现,而忽略必须经过的法定程序。三是不严格遵循处罚与教育相结合的原则,在实施行政处罚时不以教育为先,不考虑违法行为的实际情况,过分追究处罚效应。四是重实体,轻程序的观念根深蒂固,对“先立案、后调查,先审批、后查扣,先告知、后处罚”等法律程序规定不够重视,时间的前后倒置,往往办案程序违法,最终导致行政处罚无效。例如:部分案件缺少告知程序或告知内容不规范。
    (四)重权力、轻义务。文化市场行政管理在执法实践中,只注重文化执法部门自身的行政处罚、行政强制等权力,忽视了文化执法部门应当履行的便民义务、告知义务、回避义务等。而忽视对文化市场经营业户的日常规范管理,把执法变成了“执罚”,甚至以身试法,也就是普遍存在的“重处罚、轻管理”现象。
    (五)执法人员素质良莠不齐。随着文化市场法律法规不断更新,而执法人员对应用的法律、法规及业务知识得不到及时的补充,导致文化市场综合执法人员的素质参差不齐,部分执法人员不能适应文化市场综合执法机关开展行政执法和监管文化市场日趋复杂工作的要求。法律意识不强、不够重视学法、不够注重执法技巧的执法人员在基层一线还为数不少。致使所办的案件存在程序违法, 执法随意性增大,这些给“和谐执法”、“阳光执法”带来不确定因素。
     二、解决不和谐执法的对策和措施
    文化市场综合执法工作的对象多为社会强势群体,且大多带有“黑社会性质”,如果一味依法采取随意管理的措施,不仅会引起更大的抵触,造成恶性事件,还有可能使一部分人仇视社会走上违法犯罪的道路,影响社会的和谐稳定。因此,要采取一些有利于促进和谐的执法举措。
    (一)树立和谐执法理念,摒弃“执法就是执罚”思想。树立和谐执法理念,实现和谐执法就是要转变执法观念,重点解决为谁执法和怎样执法的问题,所以我们就要在树立“先教后处”的执法观念上狠下功夫、狠抓落实。这个问题,看似简单,但真正自觉做到并不是容易的事。在日常监管工作中,重在规范市场经营主体行为,对市场主体不规范行为,要分析原因,依法区别处理。在以规范为目的的前提下,对那些无主观恶意的轻微违法行为采取批评教育,实行预警制、告诫制,在帮助其规范之后,减轻处罚,做到柔性管理,在执法中构建和谐,禁止不教而罚行为。
    (二)规范执法行为,摒弃执法随意性。一是执法者在执法过程中要始终心存公正,秉持法律的精神和价值来适用法律,保持对公正的追求。二是要廉洁,廉洁与公正一样,是执法者必备的品德。要“清心寡欲”,以清廉为美,抵御任何物质、金钱利益的诱惑,决不能拿执法权去作交易,这样才能坚持原则、执法如山。三是执法者将正义、公平、公正等观念信仰化,成为指导行为的自觉意识。要敢于同一切破坏法治的行为和现象作斗争,在处理权力和法律的关系时,始终坚持法大于权,要能够顶住压力,有扞卫法律尊严的勇气和为法律献身的精神。
    (三)严格执法程序。在文化市场综合执法过程中,要做到先宣传,后执法;先教育,后查处;先告知,后处罚;使行政处罚与教育规范相统一,对群众反映强烈、社会危害大、严重扰乱市场经营秩序的案件,从严查处;对没有造成危害社会、情节轻微的一般性违法行为从轻、减轻或者不予以处罚,做到合法性与合理性的有机统一。这也是行政执法人员的具体执法行为是否和谐的具体表现。
    (四)推行罚前约谈制度,摒弃“重权力,轻义务”思想。一直以来,行政执法难是行政执法部门无法回避的一个难题:该按法律法规办的案件,不办就是行政不作为;硬着去办又会造成行政相对人的不理解,当事人容易产生抵触情绪,严重的会出现暴力抗法,给监管工作带来很大困难甚至引发剧烈矛盾。因此,文化市场执法部门应当履行的便民义务、告知义务、回避义务等,尽量做到行政处罚罚前约谈当事人,即书面约谈由办案机构负责人、案件主办人参加。罚前约谈制度不仅切实保障了当事人的合法权益,而且真正做到了规范执法、执法为民,营造了和谐执法环境。
    (五)推行以劝代罚制度,摒弃“重处罚、轻管理”现象。有的文化市场执法部门仍认为管理就是处罚,但我国《行政处罚法》明确规定,违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。而“以劝代罚”是在行政管理中的管理对象前置,是一种管理新思维,它可以补充行政执法的不足,解决执法中“重处罚,轻管理”的一些不和谐问题。以劝代罚包括了事后处理,还涵盖了事前劝告、提醒。事后处理也是在法律允许的自由裁量权内以劝代罚。因此,以劝代罚方式将重点解决三类问题:一是对可能出现的违法行为,提前提示告知;二是有违法行为,但法律无具体罚则;三是法律有明确罚则,先责令违法者限期改正,否则依法处罚。
    (六)提高队伍素质,构建和谐执法。和谐执法需要一支政治强、作风硬、业务精的高素质执法队伍,这也是实现和谐执法的关键。为此,要把提高文化执法队伍的业务素质作为一项重要的工作来抓。首先,要以多种形式的法律法规知识培训、以案说法、法律知识竞赛等活动,不断提高文化市场执法队伍严格执法、严格按法律法规办事的自觉性,减少工作的盲目性和随意性。同时要正确掌握行政许可法和行政处罚法的立法宗旨和基本原则,深刻理解行政处罚中处罚与教育相结合、处罚相当原则以及行政许可中的便民等原则。其次,严禁不具备执法资格的人员上岗执法,禁止执法人员单独执法或审理违法案件。同时公开各类执法依据,办事程序,处罚标准,监管方式等内容,推进文明微笑服务,做到语言文明、态度和谐、仪表大方、待人热情。

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